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不断完善经济政策进一步增强发展活力
严天亮 2016-12-28 01:45

  新中国建立以来,特别是改革开放以来,党和政府为促进民族地区经济发展,制订了一系列极富时代特征的政策,在缩小民族间及地区间的发展差距,改变少数民族和民族地区贫困落后面貌方面发挥了重要作用。

  

  

  上世纪50年代初期,为发展民族地区经济,国家制订了许多优惠政策。在财政方面,规定民族地区的各种收入和支出,全部列入财政预算,收不抵支部分由中央补助,同时还发放生产补助费、卫生补助费、社会救济费以及无息贷款等补助专款。上世纪60年代后,规定民族地区财政预算的超收和结余,中央不参与分成,全部归还地方使用(1964—1988年),对民族地区实行在机动金、预备费、民族地区补助费方面给予照顾的财政三项照顾政策(1964年至今)。在税收方面,对民族地区农业长期实行“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策,牧业采取轻于农业和城市的税收政策,生活困难、生产落后、交通不便的民族地区及贫困地区实行“轻灾少减、重灾多减、特重全免”的税收政策,边疆民族地区实行减免工商税及税收负担轻于内地的税收政策。在民族贸易方面,制定帮助和扶持少数民族贸易和民族特需用品生产政策,对民族贸易企业实行三照顾政策(价格补贴照顾、自有资金照顾、利润留存照顾)。  

  “文化大革命”打乱了国民经济发展的正常进程,民族特需用品被戴上“封、资、修”的帽子普遍停产,在牧区采取以农挤牧的错误措施,使民族地区经济建设特别是农牧业的生产遭受了严重损失。但是,这个时期国家加强了大、小三线建设,使民族地区出现了门类较多的工业项目,中、小型工业也得到较快发展,为以后的经济发展奠定了一定的基础。在财政方面,对民族地区设置补助专款(1972—1975年)、建设边疆建设事业补助费(1977年至今)、边疆建设专项补助投资(1978—1988年)。在税收方面,对民族地区实行税收减免和优惠税率的照顾政策,对边境县和自治县乡镇企业免除工商所得税5年,对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏、云南、贵州、青海等八省区基建企业实行降低成本,在扣除营业外支出和提取企业基金后,按降低成本额三七分成,对实行民族贸易三项照顾地区的供销社免征所得税,并对民族贸易三照顾地区民族用品手工业企业所得税实行定期减征。  

  十一届三中全会以后,党和国家在工作重心转移到经济建设的同时,更加关注少数民族和民族地区的经济发展尤其是贫困问题,并由此制订了一系列政策。在财政方面,虽然国家财政实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制,但对民族地区仍采取“适当照顾”的政策,对八个民族省区实行定项补助每年递增10%的制度(1980—1988年)。在税收方面,规定民族贸易三照顾地区商业企业自筹商业设施建设投资免征建设税三年,对其应上缴的能源交通建设资金由省、自治区政府酌情减免等。但随着国家统一税收制度的实施,绝大部分税收优惠政策已基本停止执行。在扶贫方面,少数民族贫困地区除享受一般贫困地区的优惠政策外,国家还给予农用物资分配比例照顾、资金分配比例照顾,同时还实施“以工代赈”计划、“温饱工程”计划、“八七扶贫攻坚计划”等开发性工程。特别是国家实施西部大开发战略,在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策,增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入,重点支持民族地区的扶贫开发、牧区建设、民族特需用品生产、民族教育和民族文化事业发展。

  

  

  进入新世纪新阶段,随着社会主义市场经济的发展,形成于计划经济时代、曾对少数民族及民族地区发展繁荣起到过巨大推动作用的许多政策,或因为缺少相应的法律等相关配套保障手段而被取消,或因为缺少具体的实施办法而名存实亡,或因为没有取得与具体执行部门政策的协调而无从落实,出现了一些新情况新问题。  

  随着社会主义市场经济体制的建立和完善,有些政策所依存的基础、环境和条件都发生了重大变化,加大了贯彻落实的难度。以原民族贸易三项照顾政策为例,由于缺乏有效的宏观调控手段,有关方面在价格、税收、财政、金融、物资、投资等方面的改革措施出台时,未能充分考虑民族贸易和民族用品生产的特殊性,大都采取“一刀切”的方式,致使以往“含金量”比较高的“三项照顾”政策被变相取消。市场经济作为一种优胜劣汰的富有极强竞争机制的经济,只要能追求到更高的利润,资金、技术、人才就会流向何方。改革开放以来出现的“孔雀东南飞”就是这种现象的真实写照。有人估计,自80年代到90年代中期,西部民族地区相当一部分资金通过多种渠道流向了沿海地区,仅1992年的流失就达数十亿元。  

  从财税方面的政策看,在计划经济体制下,民族自治地方多为财政补贴地区,收入增加量部分全部留归自治地方自行支配。1994年起实行的分税制财政体制后,由于所有减、免税收政策全部取消,实际增加的财政收入大部分被中央和上一级拿走,这就相应地减少了民族自治地方的财力。从金融方面的政策看,1993年底金融体制改革后,国家专业银行全面推行商业化体制,以利益为经营目标,贷款以高投入、高回报、低风险为原则,普遍向效益好的地区和企业倾斜。加上国家政策性贷款数额有限且受到规模、效益等的限制,因而在执行过程中往往打折扣,不能全面落实。  

  由于有的专业部门实行系统内垂直领导,导致条块分割,往往因为系统内部文件,使一些政策得不到落实。有的党政干部对于本行业部门在落实民族政策工作中应尽的义务和责任认识不清、责任不强,过于强调本部门、本单位利益。也有一些民族地区的干部思想观念陈旧,认为政策是虚的,热衷于跑项目、要资金等,不能充分地用足用好有关的政策规定,使之转化为看得见的物质力量。

  

  

  少数民族和民族地区由于历史、自然等因素,物质文化生活水平、经济发展相对比较落后。党和政府始终把解决少数民族发展问题作为国家战略的重要组成部分,通过制定政策,帮助少数民族和民族地区大力发展经济文化。尤其是党的十八大以来,中央民族工作会议召开,制订了一系列帮助扶持民族地区发展经济和社会各项事业的政策。加快少数民族和民族地区的发展是民族工作的主题,也是制定这些政策的根本目的,充分体现了我国社会主义制度的优越性。  

  虽然我国民族地区经济发展政策各个时期有所不同,但是这一政策更多地受到整个国家发展战略和宏观政策的影响。新中国成立初期,针对当时东西部经济的巨大差距,党和政府在制定国民经济发展计划时,实行的是东西部经济均衡发展战略。国家在充分利用和扩大东部经济发展的同时,将50%以上的基本建设资金投入西部地区,并制定了相应的优惠政策。在“一五”、“二五”、“三五”期间,西部的经济增长速度快于东部地区,工业产值在社会总产值中的比重不断提高,东西部相对差距大大缩小。改革开放以后,国家实行沿海优先发展战略,西部地区原有的经济政策难以发挥作用,东西部地区的差距进一步拉大。因此,只有将对于民族地区的经济政策置于国家总体发展战略中,全方位、多视角地加以研究规划,才能够使其成为推动发展的有力支撑。  

  由“输血型”向“造血型”转变是完善政策的基本原则。在高度集中统一的计划经济体制下,国家帮助少数民族和民族地区的发展,多是通过给钱、给物资、免税等照顾政策。只有通过建立完善宏观的间接调控体系,综合运用计划、投资、财政、金融、税收体制改革后税率、利率、汇率和货币供应量等作为调控经济的重要手段,才能强化少数民族和民族地区自我发展的“造血”功能。  

  法制是市场经济发展的内在要求,没有法制作保障,就没有健康的市场经济,也就没有市场经济优化配置社会资源功能的充分发挥。因此,为了保障政策的有效执行,应将以行政主导的政策上升到法律的高度,把国家给予少数民族和民族地区的税收、金融、财政等经济政策的内容用法律法规的形式固定下来。  

  当前,既要充分发挥市场机制的积极作用,又要在充分调动少数民族和民族地区自力更生的基础上,通过行之有效的政策,促进少数民族和民族地区经济社会的进一步发展。  

  纵观世界各国经济发展的历史和现状,区域经济发展不平衡是带有普遍性的现象。实行扶持落后地区经济、文化和各项社会事业的发展的优惠政策,是解决发展差距问题的一项重要措施。一些市场经济比较成熟的资本主义国家,特别是一些地域和人口大国,都通过一系列特殊的经济政策,以促进不发达地区的发展。因此,要进一步转变观念,制定和完善切实有效的经济政策和措施,加快少数民族和民族地区的发展进程,促进各地区协调发展。  

  投资拉动是一个地区经济增长的主要动力。“政策优惠+投资倾斜”与“地理优势+引进外资”已成为推动东部沿海地区经济起飞的双翼。相比之下,民族地区在地理优势、外资利用、政策优惠均逊色于沿海地区的同时,在投资方面也没有得到应有的倾斜和优惠,导致东西部差距进一步拉大。虽然国家近年来不断加大向民族地区投入力度,收到了很大的效果。但在相当长的时期内,民族地区财政收支矛盾突出,自身财力严重不足,自我发展能力弱,单凭民族地区自身的力量难以缩小与发达地区的差距,仍然需要国家加大投资力度,帮助民族地区加强公路、铁路等交通、通讯等基础设施的开发建设,以带动、促进市场发育和第二、三产业发展,进而繁荣地方经济。  

  财政转移支付制度同区域政策一样,是国家平衡区域经济发展的重要手段,也是发挥政府配置资源作用的重要途径。因此,要扩大对民族地区的转移支付量,加大在“一般税收返还”、“特殊因素补助”、“专项拨款”三方面转移支付的力度,形成以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交叉的新型的面向民族地区的财政转移支付制度,以缓解民族地区的财政压力,增强民族地区自身的经济实力。  

  税收优惠,是推动发达地区向欠发达地区进行投资的一项重要措施。国际上通行的做法是实行差别税率,给予欠发达地区以特殊的优惠。改革开放以来,我国对东部沿海地区实行大量的区域性税收优惠,对东部沿海地区的发展发挥了巨大的促进作用。虽然国家同时也给予了民族地区一些税收优惠政策,但由于民族地区自身条件和宏观环境的限制,这些优惠的税收政策难以形成像在沿海地区的投资回报率,也就难以对国内外投资者产生吸引力,也相应降低了在西部投资的可行性。因此,在东西部地区实行不同利率的差别政策,给予民族地区一定的自主权与优惠政策,是强化民族地区自我发展的“造血”功能、帮助民族地区尽快发展的重要条件。国家应对民族地区实行全面的税收优惠政策,一方面用高于东部的存款利率吸引存款,另一方面用低于东部的贷款利率鼓励在民族地区投资办企业。同时,对民族地区的企业在增值税、所得税征收上放宽条件,也可先征后返;对民族地区的资源型企业免征或全额返还资源税,免税或返还部分作为国家投资,继续用于资源开发和保护。只有这样,才能吸引大批国内外投资者到民族地区投资,才能让他们感觉到民族地区更有诱惑力、更有利可图。  

  拥有宽松的经济自主权,进一步提升自身的发展意识和能力,是参与市场竞争、加快发展的关键。《民族区域自治法》规定的民族自治机关的自治权涉及政治、经济、财政、教育、科学文化事业和民族关系等各个方面,在经济上主要体现在:在不违背法律的原则下,自治地方有权采取特殊政策和灵活措施加快经济、文化的发展;在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业;根据本地方的特点和需要,制定经济建设的方针、政策和计划,等等。但是由于缺少配套性法规和监督机制,使自治法规定的自治地方自治机关应当享有的一些自治权没有完全落实:在金融、财税、投资等经济体制关系上,民族自治地方与非自治地方差别不大,一些中央集中管理的方面如外贸、外汇、税收等自治法规定民族地区享有优惠,实际取决于中央和各部委,地方的主动性难以发挥。因此,国家在制定宏观经济政策时,应考虑地区的差别,赋予民族自治机关更加宽松的安排经济事务的权力,增强运用自治权来促进经济发展的意识和能力。同时,民族自治地方也要按照《民族区域自治法》的规定,充分发挥和利用自身的优势,用足、用活国家赋予的各项经济权利,进一步增强发展的活力。


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