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改革开放与民族区域自治制度

改革开放40年来,中国人民用双手书写了国家和民族发展的壮丽史诗,极大地解放和发展了社会生产力,成功开辟了中国特色社会主义道路,迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景。民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度,伴随着改革开放的春风,同样开启了新的发展历程,取得了举世瞩目的成就。正是靠着改革开放,靠着民族区域自治制度的成功实施,我们始终保持了国内各民族的大团结、大发展,实现了国家的强盛和人民的富足。民族区域自治制度不仅成功解决了国内民族问题,也为世界上其他多民族国家贡献了中国智慧和中国经验,日益彰显出巨大的优越性和旺盛的生命力。



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在改革开放时代大潮中不断发展完善

 

改革开放为民族区域自治的恢复和完善创造了条件,民族区域自治也随着改革开放的时代大潮,一步一个台阶,不断得到巩固和发展。

 

在改革开放初期,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中就明确指出:“必须坚持实行民族区域自治,加强民族区域自治的法制建设。”以1982年新宪法的颁布实施和1984年《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称民族区域自治法)的出台为标志,民族区域自治开始迈向制度化、法制化轨道。1997年,党的十五大把民族区域自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度一道,确立为我国必须长期坚持的基本政治制度,进一步明确了民族区域自治制度在我国政治体制中的重要地位和作用。2001年民族区域自治法重新修订,2005年《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》颁布,民族区域自治更加适应社会主义市场经济体制要求,更加突出促进经济社会发展和改善民生的新任务。2005年,我国第一次发布《中国的民族区域自治》白皮书,明确提出民族区域自治作为我们党解决民族问题的一条基本经验不容置疑,作为国家的一项基本政治制度不容动摇,作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱,充分表明我们党坚持和完善民族区域自治的鲜明态度和坚定决心。2007年,党的十七大强调,坚持中国特色社会主义政治发展道路,不断推进社会主义政治制度自我完善与发展,必须坚持和完善民族区域自治制度。目前,在祖国的版图上,共建立了155个民族自治地方,其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗),在55个少数民族中有44个建立了自治地方,实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%,民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。

 

党的十八大以来,我国进入全面深化改革的新阶段。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将改革涵盖经济、政治、社会、文化以及生态文明等全领域。为更加适应全面深化改革的时代要求,从战略和全局高度对新形势下民族工作作出部署和动员,党中央于2014年召开第四次中央民族工作会议。在这次会议上,习近平总书记发表重要讲话,针对当前民族工作理论和实践中遇到的重大问题作出明确回答,包括以较大篇幅专门论述了坚持和完善民族区域自治问题,释疑解惑,以正视听,在全社会引起强烈反响:一是重申民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度,是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容和制度保障,强调民族区域自治是中国共产党把马克思主义民族理论同中国实际相结合的产物,并从中华文明的高度阐明了这一制度;二是针对社会上对民族区域自治制度产生质疑甚至否定的声音,在进一步深化对统一多民族国家国情认识基础上,通过全面回顾民族区域自治制度的创设、确立和发展历史,明确指出把民族区域自治说成“苏联模式”是张冠李戴,旗帜鲜明、掷地有声地指出“取消民族区域自治制度这种说法可以休矣”!这充分证明了民族区域自治制度在党和国家工作全局中的重要地位,也显示了党和国家坚持和完善民族区域自治制度的不可动摇的决心;三是明确提出民族区域自治是党的民族政策的源头和根本,我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头改变了,根基就动摇了,在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应,深刻阐明了在民族区域自治问题上动摇不得,折腾不起,否则就会在改革问题上出现颠覆性错误;四是明确提出坚持和完善民族区域自治要做到“两个结合”,即要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合,进一步丰富了民族区域自治制度的内涵和核心要义;五是强调落实民族区域自治制度的关键,是帮助自治地方发展经济、改善民生,充分表明了落实民族区域自治制度的核心任务,彰显了党和国家推动少数民族和民族地区加快发展的根本立场;六是把贯彻落实民族区域自治法摆在更加突出的位置,强调指出,要把宪法和民族区域自治法的相关规定落实好,加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究,有关部门要加强对民族区域自治法的普及宣传,特别要搞好对贯彻落实情况的监督检查。习近平总书记关于民族区域自治制度的重要论述,丰富和发展了中国化的马克思主义民族理论,构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,为做好新形势下民族工作,不断推动民族区域自治制度发展完善提供了理论基础和科学指南。

 

“改革开放是决定当代中国命运的关键抉择,是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝”。改革开放孕育了民族区域自治的新生,民族区域自治制度也在改革开放的时代大潮中砥砺前行。尤其是党的十八大以来,民族区域自治的地位和作用进一步得到巩固和加强。一是民族区域自治法治化进程不断加快。目前,民族自治地方制定了139件自治条例、753件单行条例、64件变通和补充规定,修改后的《立法法》赋予自治州享有与设区市同等的地方立法权,民族自治地方的立法权限和管理体制不断拓展;二是民族区域自治监督检查工作不断推进。2015年,全国人大常委会组成执法检查组,对民族区域自治法实施情况开展第二次执法检查。近年来,中央和国家机关有关部门也组成联合督查组,对相关地方和部门贯彻落实民族法律法规和民族政策以及坚持完善民族区域自治制度情况进行了十余次督查活动,推动把民族区域自治的相关规定落到实处;三是民族区域自治的宣传力度不断加大。2014年,中央统战部、国家民委、全国人大民委等部门共同举办纪念民族区域自治法实施30周年大型主题展览。2017年,中央宣传部等举办的“砥砺奋进的五年”大型成就展中,专门开辟了民族区域自治展区,广泛宣传民族区域自治和民族地区的发展成就;四是民族自治地方逢十周年庆祝活动进一步完善。近年来,圆满举办了西藏自治区成立50周年、新疆维吾尔自治区成立60周年、内蒙古自治区成立70周年、广西壮族自治区和宁夏回族自治区成立60周年活动及一大批自治州州庆、自治县县庆活动,充分体现了中央对自治地方的关心关怀,有力地促进了当地经济社会发展,彰显了民族区域自治制度的巨大优越性和强大生命力。

 

在民族地区改革开放进程中提供了制度保障

 

“仁圣之本,在乎制度而已”。在多民族国家,用带有根本性、全局性、长期性的制度来解决民族问题,是关系国家政局稳定乃至前途命运的重大问题。改革开放以来,在重新确立的民族区域自治制度推动和保障下,民族地区的改革开放事业不断推进,少数民族的面貌、民族地区的面貌、民族关系的面貌都发生了历史性变化,各民族交往交流交融的广度和深度日益加深,中华民族多元一体格局得到不断巩固和发展。

 

实行民族区域自治,始终坚持“两个结合”,有力地维护了多民族国家的统一和各民族的团结

 

我国是统一的多民族国家,维护国家统一和民族团结是国家的最高利益,也是推进民族地区乃至全国改革开放事业的前提和基础。我国的改革开放是前无古人的崭新事业,改革开放在打开国门引进大量国外先进技术和雄厚资金的同时,也不可避免会带来一些负面的东西。邓小平同志曾说过,“打开门窗会放进苍蝇”。尤其是伴随着中国综合国力的提升增强,西方敌对势力利用民族宗教问题对我实施渗透破坏的图谋也在加剧,民族地区反分裂、反渗透的形势更为复杂。在这个过程中,我国坚定不移地实行民族区域自治制度。作为解决我国民族问题的一项基本政治制度,这一制度以其独特结构功能和运行机制,实现了国家政治上的高度统一,有力抵御了国内外分裂势力的破坏和渗透,增强了各民族的凝聚力,促进了民族大团结,维护了国家统一。

 

首先,我国实行的民族区域自治,是统一和自治的有机结合。从某种程度上说,正是统一与自治的有机结合,体现了我国民族区域自治制度的本质特点。统一是自治的前提,没有国家的集中统一,就谈不上民族区域自治,脱离了国家的集中统一,就不是我们实行的自治。在我国,民族自治地方与国家的关系是部分与整体的关系,民族自治地方是整个国家不可分割的有机组成部分,国家代表各民族的整体利益和根本利益。民族自治地方是地方国家机关,依照宪法和民族区域自治法,必须维护国家的统一,保证宪法、法律法规和国家总的路线方针政策在本地方的遵守和执行,积极完成中央和上级国家机关下达的各项任务。其次,我国实行的民族区域自治,是民族因素和区域因素相结合。我们常说的扶持少数民族和民族地区加快发展,在这里,“少数民族”是人的因素,“民族地区”是区域因素,民族区域自治不仅使聚居的民族能够享受到自治权利,而且使其他各民族也能享受到自治权利,使改革发展成果造福民族地区各族人民。第三,我国实行的民族区域自治,最大限度地发挥了自治地方的积极性。民族自治地方的自治机关既是一级地方政权机关,又不同于其他地方,其除行使宪法规定的地方国家机关的职权外,同时依据宪法和有关法律规定的权限行使自治权,根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律和政策。上级国家机关在制定各项政策时,必须充分考虑各民族地区的具体情况和实际需要,并负有帮助扶持民族自治地方发展、保障其依法行使自治权的职责。此外,在促进民族地区发展的同时,更多地强调不能简单就发展论发展,而是把发展着眼点和着力点放在增进民族团结、改善民生上,体现在切实铸牢中华民族共同体意识上。这种制度设计科学合理,坚强有力,既保证了国家的集中统一和政令畅通,同时又保障自治地方享有充分的自治权,使各族群众切身感受到党的关怀和祖国大家庭的温暖,为各民族把热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情有机地结合起来提供了最为恰当的政治形式,有利于保持从中央到地方的高度集中统一,有利于增强各族群众对中华民族的认同感和归属感。

 

40年来的实践表明,正是正确认识和妥善处理好统一与自治的关系、切实做到民族因素和区域因素相结合,民族区域自治制度才焕发出生命力,发挥出应有作用,我国的民族团结进步事业和改革开放事业才能顺利地向前发展。我们可以自豪地说,这是中国特色解决民族问题正确道路的伟大胜利,也是中国共产党的民族政策尤其是民族区域自治制度的巨大成功。

 

实行民族区域自治,始终坚持以经济建设为中心,有力地促进了民族地区的改革开放和现代化建设

 

邓小平同志指出:“实行民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的。”加快少数民族和民族地区发展,实现各民族共同繁荣进步,是实行民族区域自治的出发点和落脚点。我国《宪法》规定:“国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。”民族区域自治法进一步把支持和帮助民族地区加快发展,规定为上级国家机关的法律义务。

 

民族区域自治制度的实施,一方面,调动了少数民族发展本民族和本地方经济社会各项事业的积极性、主动性、创造性,另一方面,把国家帮助少数民族的职责和义务制度化、规范化。民族自治地方的自力更生和开拓进取,加上从中央到地方有力的帮助、支持和援助,两方面因素的结合,极大地促进了民族地区的发展。自实行民族区域自治制度以来,少数民族和民族地区经济社会发展取得巨大成就,各族群众的生产生活条件明显改善。进入新世纪以来,我国加大对民族地区的扶持力度,实施了西部大开发战略,各类投资重点向西部民族地区倾斜,先后开工建设了青藏铁路、西气东输、西电东送等187项西部大开发重点工程,有效改变了西部民族地区的贫困状况和生存条件。除此以外,还按照各民族“共同繁荣发展”的原则,采取了许多加快民族地区发展的措施,如编制了少数民族事业发展、扶持人口较少民族、兴边富民行动等专项规划,分别制定了支持多民族省区加快发展的措施;国家还组织发达地区对口支援民族地区,形成了多领域、多层次、多形式、多内容的帮扶,成为促进民族地区加快发展的一个重要途径。“十二五”期间,民族8省区国内生产总值( GDP)从42053亿元增加到74736亿元,增长78%;地方公共财政收入从4048亿元增加到8886亿元,翻了一番;民族地区农村常住居民人均可支配收入从4236元增加到8766元,民族地区城镇常住居民人均可支配收入从15926元增加到26901元。

 

国家采取特殊扶持政策,加快解决民族地区的贫困问题,把民族地区列为扶贫开发工作的主战场,不断加大对民族地区的扶贫投入。“十二五”期间,民族8省区贫困人口从3917万人下降到1813万人,减少2014万人,减贫率为53.7%;贫困发生率从26.5%下降到12.1%,降幅为14.4个百分点,减贫工作取得了举世瞩目的成就。

 

少数民族文化是中华文化的重要组成部分。我国宪法规定,国家根据少数民族的特点和需要,帮助少数民族加快各项文化事业的发展。民族区域自治法也作出相应规定。为此,国家通过各种政策措施,加快少数民族和民族地区公共文化基础设施建设,加大对少数民族文艺院团和博物馆建设的扶持力度,加强对少数民族文化遗产的挖掘和保护,尊重和保护少数民族文化,支持少数民族文化的传承、发展和创新,鼓励各民族加强文化交流,繁荣发展少数民族文化事业。当前,中国入选联合国教科文组织“人类非物质文化遗产代表作名录”的少数民族项目有14项;我国1370项国家级非物质文化遗产名录中,少数民族的有479项,占34.9 %;1986名国家级非物质文化遗产项目代表性传承人中,少数民族传承人有524名,占26.4%;全国有25个省(自治区、直辖市)已建立民族古籍整理与研究机构,2009年拥有4.5亿字、298部省卷(450册)的《中国民族民间文艺集成志书》全部出齐,2014年全国少数民族古籍解题书目套书《中国少数民族古籍总目提要》全部出齐;截至2018年,全国少数民族文艺会演已成功举办了5届,全国少数民族文学创作“骏马奖”举办了11届,全国少数民族传统体育运动会举办了10届。此外,我国已建立历史文化名城名镇名村保护体系,使西藏拉萨、云南大理、新疆吐鲁番等一批民族地区的历史文化名城名镇名村得到有效保护。

 

受教育权,是人全面自由发展的重要前提。国家把发展少数民族教育事业、保障少数民族受教育权作为实行民族区域自治制度、促进各民族发展进步的重要途径,把少数民族教育作为整个国民教育的重要的、有特色的组成部分,根据各民族的特点和民族地区实际,大力发展教育,切实保障少数民族接受各级各类教育的平等权利。国家从实际出发采取适合少数民族特点的办学方式和教育方式,在民族地区兴办了各类民族学校,在各地开办了民族院校、民族班、民族预科班等,保障少数民族学生有更多机会接受不同层次的教育。国家采取多种措施为少数民族教育事业提供经济支持和政策保障,如对少数民族考生升学予以照顾、加大经费投入、对口支援、师资队伍培养等,立足于教育条件保障同时,提高教育质量,缩小差距。2015年,国家召开第六次全国民族教育工作会议,印发《国务院关于加快发展民族教育的决定》,对加快发展民族教育作出安排和部署。经过多年努力,我国的民族教育已形成从幼儿教育到高等教育的完整体系,显著提高了少数民族人口的受教育年限;民族地区适龄儿童的入学率已达到98%,与全国水平基本持平。民族自治地方的699个县级行政区划单位,已基本实现了“两基”(基本普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲)攻坚任务。民族地区符合规定条件的学生,基本上都享受了免费中等职业教育。

 

实行民族区域自治制度,始终坚持以人民为中心,从制度上保障了各民族都享有平等的法律地位

 

作为统一的多民族国家,坚持民族平等,坚持以人民为中心,是我国政府在民族问题上的原则立场和根本政策,并通过制定民族政策、开展民族工作,把民族平等落实到各民族社会生活的各个方面。而民族区域自治是民族政策的源头和根本,我们的民族政策都是由此而来、依此而存。实行民族区域自治,从制度上体现了以人民为中心,保障各民族一律平等。

 

民族区域自治最核心、最根本的一个本质特征就是,一直紧紧围绕以人民为中心这个根本,致力于各民族的共同繁荣进步,这项制度充分保障各少数民族作为中华人民共和国平等的一员,享有在政治、经济、文化、教育等社会生活的各个方面的一切权利平等。特别是党的十八大以来,我们党始终坚持人民主体地位,在推进脱贫攻坚战、全面建成小康社会中,强调“一个民族都不能少”,就是要实现全部区域、全体民族的全面小康,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕,实现各民族“事实上的平等”。

 

平等权利中最重要的一项权利,就是参政权,即参加国家大事和各级地方事务的管理的权利。实行民族区域自治,就是在少数民族聚居的地方设立自治机关,行使自治权,切实保障少数民族当家做主权利。为此,有关法律和政策作出规定,民族自治地方的各级领导机关、权力机关、立法机关、行政机关、司法机关都确保有少数民族人员参加。在最高权力机关——全国人民代表大会中,始终确保一定比例的少数民族,每个少数民族,包括人口只有几千人的民族都确保有代表参加国家大事的管理。在地方各级人民代表大会中,少数民族也都有适当数量的代表,有效地保障了少数民族参与国家管理的平等权利。经过几十年的不懈努力,少数民族干部队伍不断发展壮大。截至目前,少数民族干部已达300万人,比1978年增长了3倍多。在中央和地方国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都有相当数量的少数民族干部。

 

实现民族平等的前提是反对民族歧视。我国相关法律作出规定,禁止一切组织或个人从事民族歧视或煽动民族仇恨的活动,并对违反者予以惩处。如民族区域自治法规定“禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”;《刑法》规定了煽动民族仇恨民族歧视罪等,《反恐怖主义法》《治安管理处罚法》《商标法》《互联网信息服务管理办法》等法律法规中也规定了禁止民族歧视的内容。近年来,国务院有关部门相继下发文件,专项治理民族歧视或变相歧视性做法问题,各地也有针对性地开展自查、自纠工作,采取相应措施切实保障各族群众的平等权利。

 

总之,我国的民族区域自治制度,始终坚持人民主体地位,是一项以公平正义为立足点的制度,它在政治平等、经济发展、文化繁荣、社会保障等方面进行的制度设计和法律规范,使得少数民族当家做主人不再是空话,而是看得见、摸得着的客观实在,民族区域自治为少数民族享有平等的法律地位和充分的公民权利提供了重要的制度保障。

 

在新时代改革开放事业中继续砥砺前行

 

中国特色社会主义进入新时代,改革开放也到了一个新的重要关头。聚焦“两个一百年”的奋斗目标,需要我们进一步解放思想,深化改革,大胆探索,勇于开拓,更好发挥中国特色社会主义制度优势,更加坚定地坚持和完善民族区域自治制度。

 

加大宣传力度,深化对民族区域自治制度的认识,增强民族区域自治的影响力

 

民族区域自治最初探索创立于新中国成立前夕,确立于上世纪50年代,“文革”中备受摧毁,改革开放以后得以恢复和发展。从民族区域自治的发展历程来看,可谓历经波折,风雨兼程,在受到国内外普遍赞誉的同时,也不时听到一些杂音,一些人对这项制度的深刻内涵、历史沿革以及目的价值不甚了解或误解,存在模糊认识甚至错误思想。对此,中央民族工作会议坚定重申了坚持民族区域自治制度不动摇的基本方针。

 

在新时代继续推动民族区域自治制度的实施,首先要从加强宣传教育入手,使中央的精神广为人知,用中央的精神统一思想,让更多的人了解和认识我国多民族的国情以及民族区域自治制度的重要地位,进一步坚定理论自信,切实增强贯彻执行民族区域自治的自觉性,增强这项制度在国家政治大局中的影响力。在这方面,宣传教育不仅针对少数民族也要针对汉族,不仅针对民族自治地方也要针对其他地方,切实转变民族工作只是民族地区和少数民族的事情的观点,重点是做好针对各族干部、青少年学生的宣传工作,使各族干部尤其是领导干部进一步提高认识,自觉遵守、带头执行党的民族区域自治制度,使各族学生从小了解我国多民族国情,从小培养民族团结意识,不断增强“五个认同”,切实铸牢中华民族共同体意识。

 

加大扶持力度,把民族区域自治的原则规定和精神实质落到实处,切实发挥民族区域自治制度在促进各民族共同繁荣发展方面的重要功能

 

民族区域自治制度经过多年发展完善,在实践中取得了举世瞩目的成就。同时也要看到,随着形势的发展变化,民族区域自治制度正面临着许多挑战,与其作为一项基本政治制度所应具有的地位以及所应发挥的作用还有待进一步强化。习近平总书记强调指出,“落实民族区域自治制度,关键是帮助自治地方发展经济、改善民生”。多年来的经验告诉我们,民族区域自治制度本身即具有显著的经济功能,在坚持和完善这项制度时,当务之急是充分发挥民族区域自治在促进民族地区发展中的作用,切实帮助少数民族和民族地区加快发展,同步全面建成小康社会。长期以来,国家因地制宜针对民族地区的实际情况,制定了一系列优惠政策,具体体现在民族区域自治法等相关的法律和文件中,这是民族地区加快发展的法律保障和依据。但这些规定需要相关部门和地方根据本部门本地区的实际加以贯彻落实和细化量化,加大法律原则规定的落实力度,加快民族地区全面建成小康社会的进程。

 

加强民族区域自治法治建设,为民族地区改革开放营造良好法治环境

 

实践证明,加强民族法治建设,完善民族法律法规体系,不仅是贯彻依法治国、依法行政、建设社会主义法治国家的必然要求,也是民族区域自治制度得以顺利实施的重要保证。党和国家高度重视民族法治建设,在不同时期,制定了一批民族法律法规,初步形成了以宪法为基础、以民族区域自治法为主干的民族法律法规体系,有力地保障了少数民族的平等权利和合法权益,保障了民族区域自治这一基本政治制度的推行。但是,这方面也存在一些短板和亟待完善的地方。在新的形势下,要进一步加强民族法治建设,推动民族区域自治的法治化进程。当前,关键是全面贯彻落实民族区域自治法和《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》,上级国家机关要依法保证和支持民族自治地方行使各项法定职权。尤其是,民族自治地方要以维护国家法制统一和确保政令畅通为前提,保证党和国家的大政方针在本地的贯彻执行。要研究和制定民族法律法规执行的监督检查机制,切实履行法律职责,保障法律落到实处,发挥出实效。

 

加强民族区域自治理论研究,使其不断适应改革开放新形势的要求,并通过理论指导和引领实践

 

民族区域自治的理论研究,对民族区域自治的实践具有提供理论依据和进行理论指导的作用。目前我国的民族区域自治在理论体系方面是成熟完整的,在实践中也是非常成功的。但作为一种动态发展的事物,不可避免会不断遇到一些新情况和新问题,需要我们更加重视和加强理论研究工作,使理论研究更好地发挥先导性、全局性和基础性的作用。当前,重点要研究民族区域自治制度贯彻实施中的一些重点和难点问题,从有利于民族团结、发展和稳定的大局着眼,有计划、有组织地调动和发挥有关研究力量,进行全面、深入的专题研究论证,在预见性、指导性和可操作性方面下功夫,提出一些带有前瞻性和根本性的政策和措施,为完善民族区域自治制度提供强有力的理论支持,更好地为民族区域自治的实践服务。

 

 

(责编 牛志男)



制作:李泓

 

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