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城市是民族工作的重要场域 城市民族工作是民族工作的重点
2016-05-13 02:02 作者:严庆 来源:

上海世博会上的各民族同胞.jpg

各民族同胞相聚在上海世博会中国馆


这次中央民族工作会议关于城市民族工作的定位和指导思想,是我们今后一个时期做好民族工作的重要遵循。


城市民族工作任务越来越重做好城市民族工作越来越重要

这次中央民族工作会议是在国家加快城镇化发展的背景下,定位和把握城市民族工作的。近年来,我国的城镇化进程不断加快。从1978年到2013年,我国的城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率也从17.9%提高到53.7%。其中,2005年至2013年,我国城镇化率以平均每年1.34个百分点的速度发展,城镇人口平均每年增长2112万人。根据2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,到2020年,我国常住人口城镇化率将达到60%左右。而到2050年,我国常住人口城镇化率将达到70%左右,从而初步完成我国的城镇化过程。可见,从当前到本世纪中叶,是我国城镇化建设规模化、质量化综合发展的时期。在这一时期,城市的社会公共资源将进一步集聚,城市作为区域经济社会增长极的作用将进一步凸显,城市对人口流动形成的“盆地聚集效应”将进一步发酵,人口流动也将更广泛、更频繁。

由于经济社会发展不平衡、人口分布不均衡、城镇化进程不同步等原因,致使我国民族8省区的城镇发育和发展水平较低,在推拉效应的作用下,西部地区人口向东流动成为人口流动的主流。仅以广东省的珠三角城市群为例,1982年第三次人口普查时,该区域的少数民族人口不足2万,目前已接近200万。另据《中国流动人口发展报告2014》显示,到2013年末,全国流动人口的总量为2.45亿,其中少数民族流动人口超过了全国流动人口的10%。超过3000万的少数民族流动人口进入城市,将不同区域、不同民族的文化带入城市,既丰富了城市的文化,也将民族性因素带入到城市的管理与服务工作中。随之,少数民族流动人口管理与服务工作越来越成为城市民族工作的主要内容。


接纳与融入是各民族成员共享城市生活的要求

伴随着交通便捷和社会开放程度的提高,社会的流动性特征日趋明显,城市越来越成为各民族成员共同生活、共同谋业的场域。摆脱原来生长环境的制约,寻求更好的谋生、发展机会,努力改善自身的经济状况,是少数民族流动人口进入城市的主要原因。进入城市、融入城市符合各族人民共享改革开放成果、共享平等国民待遇的愿望,这也符合社会主义的本质要求。包容和接纳少数民族流动人口进入城市生存、生活,有利于增加各民族在饮食、服饰、语言、风俗等方面的相互了解,有助于实现各民族共同繁荣发展的目标,有助于促进各民族成员之间的交往交流交融。因而,排拒观念、“关门主义”态度、挤压策略等都是错误的想法和做法。

接纳并不等于放任自流,关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。流动人口是越过一定地界而不改变定居地和户口性质的群体,这一特征决定了流动人口的具体管理涉及到流出地和流入地两个端点。克服人口自发流动的无序性和盲目性,需要两个端点共同发力,需要双方互通信息,共同疏导治理。流出地政府应根据流入地的接纳能力和要求,指导人口流动,给出建议,并对潜在的流动人口开展相关法制、政策方面的教育培训,尽可能采取用工订单或从业签约的方式指导和规约流动人口。流入地政府则可以在具体的技术培训、属地管理中发挥作用,并进行必要的城市规则、从业规则告知,努力消除管理者与被管理者之间的文化误解和规则不解。

接纳和融入,是做好城市民族工作的态度、情感和能力。城市人口对外来少数民族流动人口的接纳首先是一种友好的姿态和包容的态度,其次是一份欢迎各民族兄弟共同发展的责任和情感,再次需要表现为具体的友善行动和共处能力。外来少数民族流动人口融入城市要在公域空间跳出身份和文化的原生藩篱,遵守城市运行规则,维护城市运行秩序,习得城市文化,稳步实现经济融入、文化融入、社会融入。

少数民族流动人口管理与服务工作部门应坦然面对管理与服务工作的难度,悉心做好相关工作。面对直接的利益竞争甚至冲突,面对文化、宗教信仰等方面的差异,面对少数民族流动人口流动性大、文化水平低等特点,需要管理者与服务者从实际出发,热心、诚心、耐心、细心、精心做好相关工作,准确执行民族政策,不断提高管理和服务水平。


将社区作为城市民族工作的重点和基点

社区概念最早由德国社会学家腾尼斯提出,是指住在一定地域内的人们所组成的社会生活共同体。居住在同一社区的人们分享共同的空间,形成共同的区域生活环境,直接或间接的产生各种联系,互为邻里,相互依存。伴随城市建设发展的需要,1986年我国民政部开始倡导社区服务,首次将“社区”这一概念引入了城市管理范畴。1991年,民政部又提出了“社区建设”这一概念。2000年11月3日,中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,并在全国开展社区建设工作。

社区是城市社会网格系统的组成细胞,是城市人口和流动人口安身的泊湾。一个个社区便是一个个微型的社会,是人们日常生活的主要集聚点。社区和谐成为城市和谐乃至社会和谐的基础,实现社区和谐就要充分发挥每个社区管理协调、综合服务、治安治理、环境维护、文体教育、社会保障、化解矛盾、凝聚人心、互助减压等功能。

少数民族流动人口进入城市后,城市各大小社区尤其是城乡结合地带的社区成为他们安身立命的重要场所,也成为他们立足社区,融入城市社会的重要平台。从另一个角度讲,城市社区又是城市社会管理服务最基层的落脚点,是实施社会管理的基本单元和基础平台。少数民族流动人口从业、住息、活动的空间都离不开相关社区,他们了解城市、适应城市、融入城市的基点也是社区。因而,城市民族工作和少数民族流动人口服务与管理工作的重点在社区,关键在基层。抓住了社区,就抓住了重点和基点。

近年来,我国不少城市在社区民族工作方面都做出了诸多尝试,取得了较好的成效。有的城市开展民族工作示范社区建设,再以示范社区引领其他社区,他们在加强社区基层服务和管理过程中,将服务和管理延伸到少数民族流动人口,对辖区内常住少数民族及其流动人口进行全面调查,并将少数民族人员的生活、学习、工作情况分门别类建立档案,设立少数民族管理服务站和流动少数民族维权中心,为少数民族同胞提供民政、计生、就业、治安、人口管理、帮困等一站式服务。结合社区文明建设,评选民族团结新风家庭和民族团结楼、大院等,促进社区民族团结进步事业的发展。

少数民族流动人口流入城市之后便以个体或小群体的方式镶嵌入一个个社区,与社区常住人口毗邻而居,但由于语言、宗教、习俗等方面的差异,或由于居留时间过短,大家住在一起又难免自成体系,自划人际“圈子”。因而要想实现彼此的真正互嵌,还需要进行多方面的“补课”,通过多接触、多走动、多交往,通过互相学习语言,互相了解习俗,才能实现无缝嵌入,真正实现文化互嵌、心理互嵌,才能使各民族群众能够交得了知心朋友、做得了和睦邻居、结得成美满姻缘。


全社会要高度重视城市民族工作努力做好城市民族工作

城市是经济社会发展的结果,是一定区域内的政治、经济、文化和社会中心,是社会物质财富和精神财富生产的重要基地,也是财富、智慧、信息、机会等诸多优质资源和生产生活要素集聚的地方。城市引领着社会的发展,并对整个社会具有辐射性影响,在我国,加快城市发展的趋势不可逆转。

以中央民族工作会议精神为指导,正确认识城市民族工作的重要性与新特征,高度重视做好城市民族工作的必要性,努力开创城市民族工作的新局面是全社会的责任。


顺应少数民族流动人口增加的趋势努力提升城市民族工作水平

农村人口向城市大量、有序、合理的流动是社会生产力均衡发展的客观要求,也是当前我国社会转型的重要特征。与此同时,少数民族人口向城市迁移和流动,以及民族地区城市化进程的加快,也是不可阻挡的发展趋势。目前在一些大中城市,少数民族流动人口数量众多,他们在创业就业、儿童就学、法律援助、语言服务、精神文化需求等方面还面临一些困难和问题。另一方面,大部分城市管理者和城市人口也缺乏相关民族知识、对民族政策知晓不多,针对性的管理和服务难以跟进,包容性的社会舆论和社会风尚也尚未形成。因而,进一步把握城市少数民族流动人口的特点和需求,加强相关公共服务和管理体系建设,是当前做好城市民族工作面临的一项紧迫任务。

从2011年开始,国家民委先后在哈尔滨、上海、宁波、青岛、南宁、兰州、昆明、唐山、呼和浩特、深圳、成都、乌鲁木齐、武陵山四省市(湖北、湖南、重庆、贵州)、南京、武汉、长治、沈阳、延吉、芜湖、泉州、银川等省市开展了少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作。试点工作涵盖八个方面:即建立完善少数民族流动人口信息系统和服务管理平台;开展少数民族流动人口现状、趋势及需求调查;依法保障少数民族合法权益,开展少数民族创业、就业、语言等培训,积极帮助少数民族特别是流动人口解决医疗保障、子女上学、法律援助等方面的实际问题;建立少数民族事务服务中心,开办少数民族服务热线,编印适应少数民族流动人口需求的双语服务手册,积极开展少数民族流动人口的急难救助;开展民族团结宣传教育和民族团结进步创建活动;开展社区民族工作,尊重和保障少数民族特殊风俗习惯,支持少数民族开展传统文化节日活动,帮助少数民族流动人口融入城市社区生活;探索建立少数民族流动人口流出地与流入地沟通协作机制;组织和发动社会力量,发挥少数民族代表人士和相关社会团体的积极性,共同做好少数民族流动人口服务管理工作等。这八个方面具体涉及到了少数民族流动人口管理与服务工作的关键环节,是提升城市民族工作水平的重要机制和措施保障。

城市民族工作是当前民族工作的重点,也是整个社会民族工作的联结点和辐射点。做好城市民族工作,发挥城市民族工作的引领和示范效用,就会带动整个社会民族工作的进步。


科学研判城市民族工作的新特征和复杂性

大量少数民族流动人口进入城市,改变了原来的城市民族工作格局与内容,出现了一系列新情况、新特征,也增加了工作难度。其一,民族性因素更为突出。与本地少数民族成员相比,外来的少数民族流动人口大多数都有鲜明的风俗习惯,语言、信仰、从业等方面的多样性和差异性更加明显,开展交往交际的制约性因素增多。其二,从业违规现象多发。受到资金和观念等方面的影响,一些进入城市的少数民族经商人员,不了解从业规则或不愿意执行从业规则,小本经营者经常无照经营,甚至沿街叫卖,无视城市管理规定,选择交通要道和繁华路段摆设摊点,影响市容、阻滞交通;一些务工者和经济行为人不愿执行通行的合同和要约规定。其三,社会管理难度加大。少数民族流动人口的工作短期性、居住不固定性、流动随意性等特点加大了管理难度。此外,少数民族流动人口大多来自边远贫困地区,他们当中多数人文化素质偏低,政策法规意识淡薄,违反社会治安管理规定的行为时有发生。个别人甚至铤而走险,违法违规。其四,关系调处难度加大。由于各民族文化背景不同,语言、习俗和宗教信仰等方面差异明显,因而对管理者和服务人员、对执法人员的政策和能力水平、工作方法要求较高。可以说,少数民族流动人员的增多和民族工作内容的复杂化,对城市民族工作提出了挑战和考验。


依据政策营造工作氛围按照法治思维妥善处理矛盾纠纷

广泛宣传民族政策,提高全社会的民族政策意识,提高公务人员的民族政策通晓水平和执行能力,坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行。车站、机场、宾馆、商场等窗口服务行业将贯彻落实民族政策常态化,杜绝违反民族政策、伤害民族感情、损害各族群众合法权益的现象和事件发生。相关部门要经常化地开展民族政策贯彻执行情况,设立政策违规举报制度。

坚持民族平等、保护合法、引导守法、制止违法的原则。不组织开展针对少数民族流动人员的专项整治活动,不简单化地处理违规现象;针对不同领域发生的纠纷,依照法律、依照行业规制处理,既不无视民族因素,也不搞特殊对待、特别处理;对极少数蓄意挑拨民族关系、破坏民族团结、制造恶性事件和怂恿组织少数民族流动人员犯罪的人员,要坚决依法打击。

完善相关法规。1993年,为了保障城市少数民族的合法权益,促进适应城市少数民族需要的经济、文化事业的发展,我国制订了《城市民族工作条例》,但整体来看该条例主要适用于户籍在城市的少数民族成员,对少数民族流动人口权益保障只有原则性的规定,在实际生活中因缺乏必要的机制而难以兑现。应根据实际情况和现实需要,修订和补充相关内容。


让城市更好接纳少数民族群众让少数民族群众更好融入城市

当前,我国少数民族流动人口在城市正经历从“流入到生存、适应再到融入”的过程。人数越来越多的新生代流动人口,有着强烈的城市融入意愿。根据全国流动人口动态监测数据统计,2012年我国流动人口的平均年龄约为28岁,超过一半的劳动年龄流动人口出生于1980年以后。新生代流动人口进入城市的目的不仅仅是为了获得更多的经济收入,他们更渴望能够在城市安身立命。少数民族人口和流动人口整体一样,流动方式在由个体劳动力流动向家庭化迁移转变,流动形态由“钟摆式”流动向在城市稳定生活、稳定工作转变。顺应新生代流动人口的发展需求,稳步出台相关政策,提升流动人口在城市的生存发展能力、融入能力是一个必然趋势。

少数民族人口融入城市涉及到经济融入(包括提高就业创业能力、提升收入与消费水平、获得社会福利与社会保障等内容)、社会融入(包括密切社会交往、建立朋辈群体、参加社团组织、城市内联姻等内容)、政治融入(包括取得正式的市民身份、有机会实现政治参与等内容)、文化融入(包括习得城市社会规范、认同城市文化等内容)等方面。由于区域之间、城乡之间公共服务政策制度存在差异,由于城市落户存在较高的门槛,少数民族流动人口还难以真正融入所留居的城市。城市融入具有自身的规律和进程,也依赖于政策的允可。

促进市民社会与少数民族流动人口之间相互接纳、彼此认同,是当前城市民族工作的重要内容,也是推进少数民族流动人口融入城市的基础性工作。而推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境,则是为各民族民众相互接触、相互了解、相互接纳创设必要条件。良好的社会氛围、包容和接纳的社会心态有助于形成相互嵌入的社会结构和社区环境,相互嵌入的社会结构和社区环境有助于促进各民族的交往交流交融。


总之,中央民族工作会议确立了“做好城市民族工作越来越重要”的战略定位,并对如何做好城市民族工作提出了具体要求,给出了行动指南,在全社会的共同努力下,城市民族工作必将书写崭新的历史篇章。


严庆(1966年—),男,汉族,中央民族大学管理学院教授,主要从事民族政治学、民族理论与民族政策、民族教育研究。主要著作《从冲突到整合》等。


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