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日光城的幸福之光——拉萨市基本公共服务实践与探索
马新明 2016-06-30 01:46

拉萨市基本公共服务1.jpg


2013年12月17日,中国社会科学院《公共服务蓝皮书:中国城市基本公共服务力评价(2012~2013)》发布,拉萨城市基本公共服务满意度在全国38个主要城市中排名第一。这是拉萨连续两次获此殊荣。作为地处西部欠发达地区的拉萨,连续多次被评为百姓幸福感最强、基本公共服务满意度最高的城市,引起社会各界的高度关注,成为值得深入解读和探究的“拉萨现象”。

 

基本公共服务是评价政府治理能力的重要指标

基本公共服务是指建立在一定社会共识和社会发展基础上,为维持经济社会稳定、社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权、健康权和发展权所需要的基本社会条件。现代政府的主要职责就是为社会提供均等化的公共服务产品,满足社会基本需要。

在我国,大力推进公共服务建设,实现基本公共服务高水平的均等化,是践行科学发展观和群众路线的重要任务,是全面建成小康社会的迫切需要,也是转变政府职能和经济发展方式、扩大国内需求的重要途径。国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,首次明确了我国基本公共服务的范围和项目,即教育、就业、医疗、住房等9大领域44类80个基本公共服务项目,以及每一项基本公共服务的国家基本标准。党的十八届三中全会报告指出,紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革,推进社会领域制度创新,推进基本公共服务均等化,加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序。报告重点强调了社会治理的改革创新,把基本公共服务均等化再次提到了重要议程。

基本公共服务均等化是指平等地、非歧视性地满足城乡居民的基本公共服务需求,全体公民在享有基本公共服务的机会和结果上大体均等。我国基本公共服务均等化包括以下四方面内容:一是在就业服务和社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化;二是在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化;三是在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化;四是在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。

实现基本公共服务均等化,是人民群众的殷切盼望。长期以来,城乡公共服务不均、区域公共服务不均、同城人群间公共服务不均等现象,成为人心不齐、不稳、不和谐的因素。另外,公共需求的全面快速增长与基本公共产品短缺、公共服务不到位已成为全社会普遍关注的新矛盾新课题。从我国新阶段发展的现实需求出发,加快建立公共服务体制,实现基本公共服务均等化是保障和改善民生,使全体社会成员共享改革发展成果的重要途径,也是使经济增长成果转化为人的全面发展的重要途径。中央提出“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”,让亿万群众看到希望、感到温暖、信心倍涨。

 

拉萨基本公共服务评价获得优异成绩

从2010年起,中国社会科学院课题组通过优化评价指标体系、问卷调查、资料收集等方式,从医疗卫生、公共住房、公共交通、公共安全、社保就业、基础教育、城市环境、文化体育、公职服务等9个方面,科学分析和计算调查数据,对全国38个主要城市的基本公共服务力进行全面评价和深入研究,产生全国38个主要城市满意度评价情况及排行榜。2013年,排名前十的城市分别是:拉萨、南京、海口、厦门、长春、宁波、青岛、西宁、长沙、杭州。其中,9项评价指标中,拉萨公共交通、公共安全、社保就业、城市环境、文化体育5项排名第一,基础教育、医疗卫生、公职服务3项排名第二,公共住房排名第七。拉萨整体排名、GDP对公共服务满意度,均排在首位。

在此次调查中,公共服务蓝皮书使用基本公共服务满意度的GDP杠杆指数、城市公共服务满意度上升指数、公共服务满意度要素发展指数等评价工具对城市基本公共服务进行了评价。蓝皮书还选取了基本公共服务满意度调查中群众最关心的交通拥堵、打车难、城市黑车、安全感、食品安全、信息安全、房价调控、养老服务、自来水质量、空气质量、摊贩管理、公共产品价格、供暖等13个核心问题列入测评内容。

在开展基本公共服务力评价工作中,蓝皮书突出评价体系的科学性、评价方法的客观性、评价过程的公正性、评价结果的权威性,使评价结果能够如实反映各城市的基本公共服务力,成为政府治理社会和科学决策的重要参考依据。

拉萨排名首位成为焦点,在国内外产生了广泛的积极影响,受到国内外社会各界的高度关注。

 

拉萨市推进基本公共服务的具体实践

近年来,拉萨市全力实施“环境立市、文化兴市、产业强市、民生安市、法治稳市”五大战略,坚持把推进基本公共服务建设作为推动科学发展、构建和谐社会、增进人民福祉的重要内容,精心谋划,努力实践,不断提升城市基本公共服务力,取得了令人瞩目的成效。目前,拉萨呈现出经济快速发展、社会和谐稳定、民族团结和睦、文化繁荣发展、民生不断改善、生态保护向好、人民安居乐业的良好局面。

坚持发展为要,提升城市基本公共服务支撑力。发展是解决拉萨所有问题的基础和关键,也是提升城市基本公共服务力、提高城乡居民幸福指数的必由之路。拉萨努力通过推进经济社会跨越式发展来提升城市基本公共服务力。2012年-2013年,全市地区生产总值、固定资产投资、地方财政收入、城市居民及农牧民可支配收入等各项指标增长幅度跃居全国省会城市之首。经济总量的快速提升,财政收入的大幅增加,为改善生活水平、提高生活质量提供了坚强保障。全市各族群众在扎实推进大建设、大发展、大跨越的实践中,拓宽了增收渠道,开辟了致富门路,经济更加富裕,生活更加幸福,正向着全面小康阔步迈进。同时,努力通过推进城乡环境建设来提升城市基本公共服务力。在城市,以“六城同创”(创建全国文明城市、全国卫生城市、国家环保模范城市、国家生态园林城市、全国双拥模范城市、民族团结典范城市)为抓手,不断提高城市规划建设管理水平,公共设施日趋改善,城市功能更加完善,城市风貌特色鲜明;在农村,深入推进社会主义新农村建设和农村人居环境综合整治,广大农牧民住上了宽敞明亮的新房、喝上了干净卫生的水、用上了安全便捷的电、走上了宽阔平坦的路、烧上了环保清洁的气。全市各族群众在整洁、优美、文明、有序的环境中安居乐业。

坚持文化为先,提升城市基本公共服务软实力。文化是民族凝聚力和创造力的重要源泉,是综合国力竞争的重要因素,是经济社会发展的重要支撑。拉萨市努力通过推进文化事业繁荣发展来提升城市基本公共服务力:一是加大优秀传统文化保护。拉萨拥有151项非物质文化遗产、242处文物保护单位。仅“十二五”期间,投入8亿元巨资对布达拉宫等文物古迹进行修缮保护,2013年投资15亿元实施八廓古城保护工程,制订出台了《拉萨市老城区保护条例》;藏文得到普遍使用并提高信息化处理水平;雪顿节、藏历年等传统节庆得到保护和传承。二是加大公共文化服务体系建设。农村书屋、寺庙书屋、广播电视、电影放映、信息共享等文化惠民工程实现全覆盖;群众文化丰富多彩,投资7亿多元建设拉萨市群众文化体育中心,幸福拉萨规范舞得到推广普及,民间艺术团如雨后春笋不断涌现,全民阅读活动蔚然成风,文化活动深受群众欢迎。三是加大文化精品的生产。近年来,拉萨文化精品层出不穷,创作推出《文成公主》、《幸福在路上》等一批内涵丰富、雅俗共赏、广受好评的文艺精品。四是加快文化产业发展。拉萨文化产业发展起步较晚,但发展态势良好,专门设立了文化产业扶持资金,编制了文化产业发展规划,制定了文化产业发展政策,文化园区建设、文化产品开发、文化市场培育等快速推进,成为经济增长的新高地。

坚持民生为本,提升城市基本公共服务保障力。中央、自治区和拉萨市实施了一系列惠民政策,为拉萨各族人民编织了一道道“保障网”、“安全网”和“幸福网”,基本实现了学有优教、劳有丰酬、病有良医、住有宜居、老有颐养。在教育方面,从1985年就开始对包括内地西藏班在内学生实行义务教育,对农牧民子女上学实行包吃、包住、包学习费用的“三包”政策,2011年又将学前教育和高中阶段的农牧民子女全部纳入“三包”,各族群众实现了孩子上学不花钱的夙愿。实施教育质量振兴计划,大幅增加教育投入(占财政总支出的10%),投资30多亿元启动拉萨教育城项目建设,加快发展职业教育,使拉萨教育资源布局结构更加合理。在医疗卫生方面,健全市、县、乡、村、社区医疗卫生服务机构,对农牧民提供以免费医疗为基础的医疗保障,实施先心病患儿免费救治工作,同时为0-6岁儿童以及45岁以上城乡居民全部免费体检并建立健康档案,率先开展“先诊疗、后结算”和“一卡通”试点工作。在就业方面,全面贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针,免费培训城乡居民就业技能,提供大量公益性岗位,扎实推进“四业工程”(以业育人、以业管人、以业富人、以业安人工程),保持了“零就业”家庭的动态清零,拉萨籍大学毕业生实现全就业,城镇登记失业率多年控制在2.6%以内。在社会保障方面,加快推进社会保障体系建设,实现了新型农村养老保险、医疗保险、城乡低保全覆盖,建成了一批敬老院、儿童福利院,80%以上的五保老人实现集中供养。在改善住房条件方面,大力实施农牧民安居工程,积极推进保障性住房建设,城乡居民人均住房面积分别达到31平方米和30平方米。在为民办实事方面,拉萨市根据自身财力的增长,整合国家、自治区和援藏等资金,坚持每年为群众办12件实事,实现了给所有失地农民提供就业生活保障、农牧区学生上学免费接送、60岁以上老人免费乘坐公交车等目标。在交通方面,实施便民畅通工程,大力推进城乡公共交通体系建设,实现公共交通县(区)全覆盖,新建了一批重点路桥项目,建设一批便民人行天桥,加大出租车治理工作,推出自行车租赁业务,为广大群众创造了安全、舒适、便捷、环保、经济的出行环境。

坚持生态为底,提升城市基本公共服务容和力。拉萨市始终把生态建设和环境保护摆在突出位置,牢固生态底线思维,扎实推进美丽拉萨、生态拉萨、绿色拉萨建设,着力保护好拉萨的碧水蓝天,促进人与自然的和谐。加快生态保护立法,加大拉萨河野生鱼类等野生动物保护,全面促进生物多样化。实施南北山绿化工程,近五年累计植树造林近40万亩,森林覆盖率提高到18.5%;建立26个自然保护区及生态功能区,拥有世界上面积最大的城市湿地,自然保护区面积占国土面积的28.3%。城市人均公共绿地面积达到11平方米,城市绿化覆盖率达到34%,在高原缺氧的圣地拉萨实现了三季有花、四季有绿的目标。拉萨饮用水源地水质均优于国家Ⅲ类标准,是世界上水质最优良的地方之一;空气质量优良率常年保持在97%以上,成为空气最洁净的地方。可以说,拉萨拥有世界上最湛蓝的天、最洁白的云、最壮美的山、最清澈的水、最清新的空气、最灿烂的阳光、最明媚的月光。

坚持效能为方,提升城市基本公共服务公信力。拉萨市努力推进政企分开、政事分开、政社分开,全力建设职能科学、机构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。通过强化职能定位,规范机构设置,理顺权责关系,清理476项全市行政审批项目,精减58%的行政审批项目,保留的行政审批事项64%下放县(区)行使,把该放的权力放开,把该管的事情管好,真正做到还权于民、还权于市场,最大限度方便企业、方便群众、服务经济、服务社会。建立拉萨市民服务中心综合审批平台,对保留的审批项目做到尽量减少环节、简化程序、提高透明度,自觉接受法律监督、民主监督和群众监督,让权力在阳光下运行,不断提高政府公信力和执行力,为企业、市场、群众提供更加高效、优质、便捷的服务。

坚持团结为重,提升城市基本公共服务凝聚力。拉萨是一个以藏民族为主、多民族聚居、藏传佛教氛围浓厚的边疆高原城市。生活在这里的人们像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结,把拉萨当作共同的家园,和睦相处、和衷共济、和谐发展。各族群众的宗教信仰自由得到充分保障,在寺庙门前、在转经路上,到处都有秩序井然、充满虔诚的朝拜人群。拉萨出台了全国省会城市第一部《民族团结进步条例》,把每年9月定为民族团结月,9月17日为民族团结日,开展民族团结结对认亲活动,修建了清政府驻藏大臣衙门陈列馆、根敦群培纪念馆、关帝格萨拉康等民族团结教育基地,使民族团结之花在高原绚烂绽放,各族群众共享社会主义新拉萨的建设成果。

坚持稳定为基,提升城市基本公共服务保障力。拉萨各族人民深刻认识到稳定是福、动乱是祸这一真理,始终把保稳定、促和谐作为一切工作的重中之重抓好抓实。加强和创新社会管理工作,制定实施《拉萨市加强群众工作机制》等58项长效工作机制,健全完善全社会联防联控机制;建立政府救助金和信访疑难专项资金,使信访积案全部得到妥善化解;实施“9+5”工程,健全寺庙社会基本公共服务体系,扎实开展和谐模范寺庙和爱国守法先进僧尼创建评选活动,增强广大僧尼“爱国爱教、遵规守法、弃恶扬善、崇尚和谐、祈求和平”的使命感和荣誉感;创建并推广“双联户”(联户平安、联户增收)服务管理模式,基本实现城乡全覆盖;充分发挥护城河工程和便民警务站作用,着力打造“3分钟警务服务圈”;全面加强社会治安综合治理,着力打造平安拉萨、和谐拉萨,全市公众安全满意度多年来保持在95%以上,为全市各族群众创造了安居乐业的良好环境。

 

拉萨公共服务建设的基本经验

拉萨市的基本公共服务能够取得如此优异成绩,主要得益于中央的亲切关怀,得益于全国人民特别是北京、江苏的无私援助,得益于区、市党委政府的坚强领导,得益于全市各族干部群众的共同努力,充分说明了西藏和平解放以来翻天覆地的变化,充分证明了中央治藏方略的正确性,充分体现了中国特色社会主义制度的优越性。

强化政府责任理念。政府承担的任务很庞杂,但是提供人民满意的基本公共服务是政府最核心的任务。如果这个任务完成不好,那就是政府渎职或失职。拉萨市始终把提供高水平、均等化的基本公共服务作为第一责任,政府全面主导、全面动员、全力推进、全程保障,明晰各级各部门的责任,加强督导检查工作,有效履行了责任政府的职责,赢得了社会各界广泛赞誉。

牢固树立为民情怀。全心全意为人民服务,这是中国共产党人的根本宗旨。提升公共服务能力,提供人民满意的公共服务,是实现这一宗旨的基本途径和主要内容。拉萨市委市政府始终把完善公共服务体系、维护人民利益放在首位,作为一切工作的指向标,凡是符合人民长远根本利益的工作,集中社会力量和资源,排除万难努力践行,全力提升人民群众幸福指数。

实现全面均等覆盖。基本公共服务均等化是一个渐进的发展过程,需要与现阶段生产力发展水平相适应,与当前人民群众迫切需要解决的问题相呼应。均等覆盖是当下公共服务的首要问题。拉萨市的公共服务覆盖了僧俗、城乡、农牧区、老中青少所有人群,涵盖了从出生、上学、就业、居家、医疗,养老等人生的全过程,重视向基层、农牧民、民生倾斜,实现均等化、无歧视、无遗漏。

注重全面统筹协调。公共服务涉及社会发展的各领域、各层面、各人群,必须要全面统筹各方面的资源,才能起到事半功倍的效果。拉萨市在谋划基本公共服务工作中,统筹了中央与地方、政府与市场、城市与乡村、内部与外部、部分与全局、造血与输血等各种资源,统筹兼顾各方利益,理清轻重缓急,全面协调推进各项公共服务的建设,满足了现阶段人民群众的期待和需求。

践行全民共建共享。人民群众是改善公共服务的建设主体,又是公共服务满足的对象。因此,动员全民参与公共服务建设是一项极为关键的任务。拉萨市在老城区保护、全市供暖、公交上市等重大公共服务工程项目决策中,通过走村入户、民意调查、开通热线等渠道,问需于民、问计于民、问政于民,广泛倾听群众意见,做到科学、民主决策;在建设过程中,实施“以业育人、以业管人、以业安人、以业富人”工程,加强就业城乡培训,动员全社会参与建设;在建成评估中,以人民群众的满意不满意作为标准,真正体现了公共服务为了人民、依靠人民、服务人民的宗旨。

 

拉萨公共服务的发展愿景

拉萨市尽管在提升城市基本公共服务力的实践中取得了优异的成绩,但由于历史、自然因素的影响,思想观念和体制机制的制约,公共财力不足的限制,加之社会力量尚未得到有效利用、市场机制还有发展空间、公共资源的配置还存在缺陷等原因,在提升城市基本公共服务力的征途中,还有许多需要改进和完善的工作,特别是让生活在拉萨的所有人都感受到更高质量的幸福,还有更远更长的路要走。

强化规范有效的制度保障。基本公共服务具有普遍性、统一性、均等性、民主性特征,所以需要有效的制度保障和安排。按照“以人为本,保障基本;政府主导,坚持公益;统筹城乡,强化基层;改革创新,提高效率”的基本要求,着眼制度设计、系统规划、整体推进,建立健全基本公共服务体系,使基本公共服务制度化、规范化、科学化,实现供给有效扩大,发展较为均衡,服务方便可及,群众更加满意。

全面提升基本公共服务水平。大力实施环境立市战略,加快实施“河变湖”、“暖入户”、“树上山”三大工程,使拉萨永葆蓝天白云、碧水青山,让各族群众在宜居环境中提升城市基本公共服务满意度。大力实施文化兴市战略,繁荣发展公共文化事业,保护优秀传统文化遗产,加快文化产业发展,不断满足各族群众的精神文化需求。大力实施产业强市战略,聚焦旅游文化产业和净土健康产业,积极发展壮大具有高原特色和比较优势的战略支撑产业,不断扩大经济总量、提升发展质量,为公共服务建设提供经济支持。大力实施民生安市战略,统筹发展社会事业,提高社会保障水平,拓宽就业创业渠道,继续坚持每年实施12个民生项目,提升人民群众幸福指数。大力实施法治稳市战略,加强和创新社会管理,完善网格化、双联户等管理新模式,加大平安拉萨、和谐拉萨建设力度,提升各族群众对社会公共安全的满意度。

建立城乡均衡的公共服务体系。树立城乡统筹与城乡一体化的理念,坚持城镇化建设和新农村建设“双轮驱动”,将农牧区摆到基本公共服务均等化的优先位置。制定城乡公共服务绩效评估体系,形成公共服务范围、责任分工、服务质量、绩效评估的标准,构建城乡公共服务均衡发展的激励机制。一是探索公共服务的社会化和市场化,构建城乡基本公共服务的多元供给机制。二是探索农村公共服务体系,兼顾需求和可能,既要尽力而为,又要量力而行,促进城乡公共服务均衡发展。三是统筹城乡就业制度,建立城乡一体的就业技能培训、劳动力市场、就业工作责任等体系。四是统筹教育标准化建设,实施教育质量提振计划,全面提升各阶段教育质量。五是实施乡村公共卫生标准化建设,完善医疗服务网点,提升服务质量。

优化公共财政投入机制。把尊重民意、吸纳民智贯穿于民生工程决策、实施和监督评估的全过程。充分尊重民意,从民所愿、吸纳民智,切实做好财政资金分配、管理工作,推动民生资金由“舍得花”向“花得好”转变。继续完善投入机制,财政增量部分要向民生倾斜;调整优先序列,将基本公共服务产品的提供与实际需求结合起来;丰富供给方式,建立和完善政府购买公共服务的方式。积极探索既有利于提高政府公共服务的质量,也有利于更好地发挥财政资金公共效益的多元化供给机制。以优化公共支出结构为基础,明确各级政府间事权财权划分及公共支出责任,提升基层政府的公共服务能力。

改革创新公共服务管理模式。按照均等化、保基本、兜底线、促公平、可持续为准则,做好民生保障制度改革工作。加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式,增加公共服务产品种类和数量,提高公共服务的效益与效率;制定出台基本公共服务的指标体系,强化对各级各部门公共服务的评价考核,淡化GDP在政绩考核中的比重;建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制,加大购买公共服务的力度,提高公共服务的效益与效率;加强对基本公共服务基础数据的统计分析,把基本公共服务要素的关注度作为改善民生的晴雨表,提高基本公共服务能力建设的科学化水平。

总之,拉萨市在推进基本公共服务方面创造了一些有益的经验,为西藏发展稳定进步作出了贡献。今后,拉萨将继续探索公共服务新模式,加大公共服务投入,形成公共服务合力,建立起水平更高、覆盖更广、更加公平公正、更加具有持续性的公共服务体系,使各族群众得到更多便利、更多实惠、更多幸福。


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